Kerumitan itu berawal dari pembagian daerah administratif di Rusia yang sangat kompleks.

Pembagian wilayah administratif Rusia memang sangat rumit. Di Rusia setidaknya ada yang dikenal sebagai daerah, wilayah, republik, dan distrik federal. Menurut konstitusi Rusia, semua daerah administratif itu memiliki status yang sama, tapi dalam kenyataannya ada perbedaan yang cukup besar. Para ahli mengatakan ini sistem administrasi negara yang kompleks ini merupakan warisan dari Kekaisaran Rusia dan Uni Soviet.

Perubahan dari Masa ke Masa

Pada awal abad ke-17, Peter Agung memperkenalkan gagasan "guberniya." Awalnya Rusia terdiri dari delapan guberniya. Namun, dari waktu ke waktu, jumlah guberniya terus bertambah seiring dengan semakin banyaknya wilayah yang masuk ke dalam wilayah Kekaisaran Rusia. Pada awal abad ke-20, sistem pun menjadi lebih kompleks karena mulai diperkenalkannya konsep wilayah dan wilayah bawahan (subordinat) muncul.

Pembagian daerah berbasis etnis diperkenalkan selama era Soviet, sehingga lahirlah republik otonom, daerah otonom, dan distrik otonom. Republik otonom pertama di Uni Soviet merupakan hasil konversi dari berbagai guberniya yang di situ orang Rusia bukanlah sebagai etnis yang dominan. Kemudian, beberapa distrik otonom diganti namanya sebagai republik otonom.

Setelah runtuhnya Uni Soviet, berbagai bekas distrik otonom dinamakan sebagai entitas konstituen, sedangkan istilah "republik otonom" tetap dipertahankan untuk mencerminkan etnis dominan yang tinggal di wilayah tersebut, seperti Tatarstan.

Sistem pembagian wilayah administratif Rusia kini berlaku dibentuk pada tahun 1993. Sistem ini kemudian dimodifikasi ketika beberapa subjek federal bergabung di paruh kedua tahun 2000-an (di luar dari dari sepuluh distrik otonom yang ada sejak awal, enam lainnya sedang dalam proses).

Di Rusia kini ada 21 republik etnis, bersama 9 krai (wilayah), 46 oblast(daerah), tiga kota tingkat federal (Moskow, Sankt Peterburg, dan Sevastopol), satu oblast otonom (Oblast Otonom Yahudi), dan empat okrug (distrik) otonom.

Unit administratif yang paling banyak adalah oblast. Tidak seperti republik, sebuah oblast dibentuk bukan berdasarkan etnis. Ibu kota suatu oblast merupakan permukiman terbesar di daerah tersebut. Oblast dikelola pemerintahan yang dipimpin seorang gubernur. Sama halnya seperti provinsi-provinsi di Indonesia, setiap oblast memiliki parlemennya sendiri yang bertugas melaksanakan fungsi legislatif di tingkat daerah. Salah satu tugas utama parlemen di suatu oblast adalah menjabarkan aturan perundang-undangan federal ke tingkat daerah. Undang-undang yang telah "dilokalisasi" atau piagam inilah yang kemudian menjadi dasar hukum di oblast tersebut. Sementara, Oblast Otonom Yahudi tidak memiliki perbedaan dari oblast lainnya, selain nama dan sejarahnya.

Krai tidak berbeda dari oblast dalam hal administrasi, melainkan wilayahnya saja yang lebih luas (ada krai yang terdiri dari beberapa oblast). Di Rusia terdapat sembilan krai, yaitu Krai Altai, Krai Kamchatka, Krai Khabarovsk, Krai Krasnodar, Krai Krasnoyarsk, Krai Perm, Krai Primorsky, Krai Stavropol, dan Krai Zabaykalsky (Transbaikal).

Distrik atau okrug otonomadalah satu kesatuan wilayah berbasis etnis yang merupakan bagian dari unit administratif yang lebih besar (krai atau oblast), tapi memiliki hak-hak istimewa. Beberapa etnis minoritas Rusia hidup sepenuhnya dalam okrug otonomnya masing-masing.

Republik, tidak seperti krai ataupun oblast. Republik adalah negara berbasis etnis di dalam negara (Federasi Rusia). Bentuk pemerintahannya lebih intrinsik untuk etnis minoritas yang menghuni kawasannya. Salah satu contohnya adalah Tatarstan, tempat sebagian besar orang Tatar Rusia bermukim. Sutu republik memiliki konstitusinya sendiri. Selain itu, suatu republik dikepalai oleh seorang presiden. Inilah yang kemudian membuat ada banyak presiden di Rusia. Sebuah republik berhak menjadikan bahasa etnisnya sebagai bahasa resmi di wilayahnya. Posisi bahasa tersebut bisa setara bahasa Rusia yang merupakan bahasa nasional.

Super Kompleks

“Entitas-entitas konstituen Rusia sangat berbeda,” kata Vladimir Kagansky dari Institut Geografi Akademi Ilmu Pengetahuan Rusia. “Latar belakang sejarah adalah satu-satunya penjelasan mengenai sistem yang kompleks ini,” kata Pavel Kudyukin, profesor di Sekolah Tinggi Ekonomi.

“Sistem yang saat ini berjalan mencerminkan struktur Kekaisaran Rusia dan Uni Soviet setelahnya. Keragaman ini cukup sulit untuk dikelola karena diperlukan berbagai pendekatan dan strategi yang berbeda-beda. Pada dasarnya, Rusia modern adalah sebuah imperium dalam hal strukturnya. Titik fokus negara adalah Moskow, dan hubungan antara pusat dan daerah cukup banyak terpolarisasi baik dalam hal politik, etnis, dan ekonomi,” papar Profesor Kudyukin.

Berdasar konstitusi Rusia, semua entitas konstituen memiliki kedudukan yang setara. Namun, pada praktiknya tidak sepenuhnya demikian. Dari sudut pandang legislatif, misalnya, sebuah republik memiliki konstitusinya sendiri. Sementara, entitas konstituen lainnya memiliki piagam.

“Dalam konstitusi daerah kadang-kadang termuat klausul yang seolah bertentangan,” jelas Kudyukin. “Konstitusi Tatarstan dulu memiliki klausul yang mengatakan bahwa republik tersebut adalah bagian dari subjek hukum internasional. Hal ini jelas bertentangan langsung dengan undang-undang federal.”

Tren terbaru yang pertama kali diterapkan di Bashkortostan adalah mengubah nama jabatan kepala republik. Mungkin di masa depan tidak akan ada lagi presiden regional.

Okrug Federal


Pada tahun 2000, sebuah entitas baru diperkenalkan: okrug federal. Okrug terbaru ini menyatukan beberapa krai, oblast, dan republik yang bertetanggaan. Memperkenalkan okrug federal adalah salah satu keputusan besar pertama Presiden Vladimir Putin pada masa jabatan pertama kepresidenannya. Saat ini, ada sembilan okrug federal, yaitu Okrug Federal Pusat, Okrug Federal Selatan, Okrug Federal Barat Laut, Okrug Federal Timur Jauh, Okrug Federal Siberia, Okrug Federal Siberia, Okrug Federal Ural, Okrug Federal Volga, Okrug Federal Kaukasus Utara, dan yang terbaru Okrug Federal Krimea.

“Okrug federal diciptakan untuk meningkatkan komunikasi antara Moskow dan pemerintah daerah. Pada tahun 1990-an, para kepala kantor daerah dari beberapa badan-badan federal cenderung terlalu dekat dengan elit politik lokal dan lebih banyak melakukan lobi-lobi untuk kepentingan daerah daripada kepentingan federal,” kata Kudyukin menjelaskan.

Meskipun pembagian wilayah administratif berlapis-lapis, integritas wilayah Rusia dinilai cukup aman. “Negara ini menyerupai satu set matryoshka (boneka khas Rusia),” kata Direktur Program Regional di Institut Independen untuk Kebijakan Sosial Natalya Zubarevich. “Jenis pembagian pemerintahan seperti ini memastikan Rusia tidak akan tercerai-berai. Hal terburuk yang bisa terjadi adalah negara ini akan melepas wilayah tersendiri dengan budaya yang jelas-jelas berbeda. Ada daerah-daerah yang rawan pemisahan semacam itu di Rusia, tetapi jumlahnya tidak banyak,” kata Zubarevich menambahkan.

Penulis: Marina Obrazkova
Sumber